2020.1.1“集体土地可入市”正式生效(附土地管理法新旧法条对比+逐条解读)

来源 | 军哥说法 法务之家

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新修改的《土地管理法》将于2020年1月1日正式生效，新修内容中最为引人注目的，莫过于第六十三条关于集体土地可以入市的规定。“第六十三条　土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”

解读:（1）本条是新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市的相关规定｡根据新《土地管理法》,在符合土地和城乡规划以及用途管制的条件下,集体经营性建设用地可以出租出让,其与国有建设用地同权同价､同等入市。（2）需要注意的是,本次新《土地管理法》第六十三条的修改,采用的是正面表述,对于除集体经营性建设土地外的其他集体土地是否可以用于非农业建设并未作出明确规定。下面笔者将根据集体土地的分类进行逐一分析。根据新《土地管理法》第四条等规定,集体土地可以进一步分为集体所有的农用地､集体所有的建设用地和集体所有的未利用地｡①集体所有的农用地:农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地､林地､草地等｡农用地不得用于非农业建设,如违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,将根据新《土地管理法》第七十七条等承担限期拆除､恢复土地原状､罚款的法律责任｡非法占用农用地用于非农业建设的单位和个人还有可能构成非法占用农用地罪。②集体所有的建设用地:《土地管理法》在对集体建设用地进行分类时,并无“集体经营性建设用地”的分类,而是分为了乡镇企业用地､公益性建设用地､宅基地三类。a.乡镇企业用地:企业具有经营性质,因此,笔者倾向于认为乡镇企业用地皆属于集体经营性建设用地的范畴,可以适用新《土地管理法》关于集体经营性建设用地流转的规定。b.公益性建设用地:公益性建设用地一般指用于文化､教育､医疗卫生等社会公益建设所规划使用的土地｡新《土地管理法》之所以特意强调集体经营性建设用地的概念,一定程度上就是为了与集体公益性建设用地相区分｡集体经济组织以外的单位和个人希望利用集体土地进行非农业建设的,一般都是以经营营利为目的,其出发点与公益性相悖,因此,笔者倾向于认为一般情况下集体经济组织以外的单位和个人希望使用集体公益性建设用地进行非农业建设的,依然与新《土地管理法》相冲突(可能属于违反土地利用规划和城乡规划的情形)｡但对于集体经济组织以外的单位和个人希望利用集体公益性建设用地进行公益性的非农业建设(如希望利用集体教育用地兴办民办学校)的合法性问题,各地在实践中的操作存在很大差异｡笔者倾向于认为,该等情况在新《土地管理法》出台后属于法律规定相对比较模糊的地带,具体操作时仍需与当地的自然资源主管部门､农业农村主管部门进行沟通。c.宅基地:新《土地管理法》对于宅基地的流转问题只给出了相对原则性的规定,即“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。笔者认为,在新《土地管理法》设定了鼓励性的规定的前提下,宅基地试点地区根据当地政策进行的宅基地流转,以及各地根据休闲农业等政策进行的宅基地流转具有合法性。在满足相应的条件下,集体经济组织外的单位和个人也可以利用宅基地进行非农业建设。③未利用地:未利用地是指农用地和建设用地以外的土地,其属于一种兜底性的概念｡根据新《土地管理法》第三十九条,“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划,在保护和改善生态环境､防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用的土地;适宜开发为农用地的,应当优先开发成农用地｡国家依法保护开发者的合法权益。”根据上述条文,未利用地存在进行非农业建设的可能｡（3）与之前公布的《土地管理法､城市房地产管理法修正案(草案)(二次审议稿)》(“《二次审议稿》”)相比,本条将第六十四条第二款内容调整至本条第四款,属于逻辑性调整。

本期，我们将对新《土地管理法》的条文进行逐条解读。

下文来源于军哥说法公众号陕西睿群律师事务所

序号	《土地管理法》（2004年修正）	新《土地管理法》
1	--	新增第六条：“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”
解读： （1）2006年7月13日发布的《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号，以下简称“《建立土地督察制度通知》”）规定我国将设立土地督察制度，新《土地管理法》将我国设立土地督察制度首次上升到了法律层面。 （2）本条的修订与之前公布的《土地管理法、城市房地产管理法修正案（草案）（二次审议稿）》（“《二次审议稿》”）一致。
2	第十一条：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。   农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。   单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。   确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。” 第十二条：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。” 第十三条：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”	合并为第十二条：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。   依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”
解读： （1）2015年3月1日《不动产登记暂行条例》（国务院第656号）实施，随后原国土资源部又制定了《不动产登记暂行条例实施细则》（2019年7月24日施行，自然资源部令第5号）。上述行政法规和部门规章的出台意味着我国已经初步建立了一套适用国有土地和集体土地的土地登记制度。笔者倾向于认为，因为法律修订的程序远比行政法规和部门规章复杂，在法律层面上不宜对土地登记事宜作出过于详细的规定，因此新《土地管理法》仅规定土地登记依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。 （2）与《二次审议稿》相比，新《土地管理法》将逻辑关系密切的原第十三条一并整合为新第十二条。
3	第十四条：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。   在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。” 第十五条：“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。   农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”	合并为第十三条：“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。   国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。    发包方和承包方应当依法订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。”
解读： （1）2019年1月1日，新《农村土地承包法》开始实施。新《农村土地承包法》是其出台后十六年来的首次大修，其对于家庭承包和其他方式的承包皆作出了一定程度的修改。因此，在新《农村土地承包法》刚刚修订完成的情况下，新《土地管理法》如何与新《农村土地承包法》对接便成为立法者需要考虑的问题。在本次修正案中，新《土地管理法》根据新《农村土地承包法》的相关规定对原有条文进行了调整，删去了程序性的规定，并对原有条文顺序进行了整合，使得新《土地管理法》关于土地承包的规定更加清晰明确。 （2）与《二次审议稿》相比，新《土地管理法》根据新《农村土地承包法》的规定，对个别措辞进行了调整，使得两部法律的相关内容的表述趋于一致。
4	第十九条：“土地利用总体规划按照下列原则编制：   （一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；   （二）提高土地利用率；   （三）统筹安排各类、各区域用地；   （四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；   （五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。”	第十七条：“土地利用总体规划按照下列原则编制： （一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制； （二）严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地； （三）提高土地节约集约利用水平； （四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用； （六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。”
解读： （1）本条修改的首要亮点就是将落实国土空间开发保护写进了新《土地管理法》。根据2019年5月10日发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），到2025年，我国要健全国土空间规划法规政策和技术标准体系。目前《国土空间开发保护法》已经作为第二类立法纳入“十三五”全国人大常委会立法规划。本次新《土地管理法》的修改，将进一步促进今后《国土空间开发保护法》的出台。 （2）本条修改的另一亮点就是“提高土地节约集约利用水平”首次被写入法律。与《土地管理法》（2004年修正）的“提高土地利用率”的说法相比，“提高土地节约集约利用”的含义更广。根据自然资源部发布的《节约集约利用土地规定》（2019年7月24日施行，自然资源部令第5号）第二条，“节约集约利用土地”是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。 （3）本条的修改反映出本次新《土地管理法》在总体上更加注重保护农民和农村集体经济组织利益。新《土地管理法》关于农村集体土地入市的规定是我国土地制度改革的重大突破，因此在集体土地入市的背景下，如何维护农民和农村集体经济组织的利益就变得尤为重要。本条是关于土地利用总体规划编制原则的规定，因此新《土地管理法》在本条中设置保护农民和农村集体经济组织利益的原则性条款。
5	--	新增第十八条：“国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。   经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”
解读： （1）参见本解读关于新《土地管理法》第十七条的“解读（1）”。 （2）与《二次审议稿》相比，本条增加了“编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率”的原则性表述。笔者认为，该等规定也将成为今后《国土空间开发保护法》的立法原则之一。
6	第二十四条：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。   土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”	第二十四条：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。   土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”
解读： （1）与《土地管理法》（2004年修正）的原规定相比，新《土地管理法》增加了“土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排”的表述。笔者认为，本条的修订着重强调了农村集体土地入市也应当遵循土地利用年度计划的安排，农村集体土地入市并不会导致土地市场中土地供应的井喷式增长，不会对土地市场的供求关系造成太大的影响。 （2）与《二次审议稿》相比，本条的修订为新增加内容。
7	第二十九条：“国家建立土地统计制度。   县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。   土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。”	第二十八条：“国家建立土地统计制度。   县级以上人民政府统计机构和自然资源主管部门依法进行土地统计调查，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得拒报、迟报，不得提供不真实、不完整的资料。 统计机构和自然资源主管部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。”
解读： （1）2010年1月1日生效的《统计法》（主席令第15号）中已经无“虚报”、“瞒报”的表述，而是采用了“提供不真实、不完整的资料”的表述。笔者认为，新《土地管理法》关于本条的修订，是为了与现行《统计法》的表述相统一。 （2）与《二次审议稿》相比，本条的修订只做了文字性的调整。
8	第三十三条：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”	第三十二条：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。   个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。”
解读： （1）与《土地管理法》（2004年修正）相比，新《土地管理法》在强调保证耕地数量的基础上，进一步强调了要保证耕地的质量。尽管《土地管理法》（2004年修正）中提到，耕地占补平衡时，新增耕地的质量应与减少耕地的质量相当，但却没有规定出现耕地质量降低的情况时应当如何处理。新《土地管理法》在法律层面上规定了质量降低的耕地应当整治、新增和整治的耕地应当接受验收的制度，体现了国家对于占补平衡中耕地质量问题的高度重视。 （2）与《二次审议稿》相比，本条的修订只做了文字性的调整。
9	第三十四条：“国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：   （一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；   （二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；   （三）蔬菜生产基地；   （四）农业科研、教学试验田；   （五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。 各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。 ……”	第三十三条：“国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：   （一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；   （二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；   （三）蔬菜生产基地；   （四）农业科研、教学试验田；   （五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。   各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。”
解读： （1）在新《土地管理法》的专题新闻发布会上，自然资源部法规司司长魏莉华介绍，按照党中央、国务院的部署，自然资源部全面推进永久基本农田划定工作，目前已经完成了2887个县级行政区域永久基本农田的划定工作，这次新修改的土地管理法是总结实践中永久基本农田保护和划定的一些成功经验。新《土地管理法》中将“基本农田”全部修改为“永久基本农田”，不是简单的文字修改，而是理念的重大转变。 （2）与《土地管理法》（2004年修正）相比，新《土地管理法》对于永久基本农田占耕地之比例的相关表述做了细微调整。这是因为各省的耕地后备资源存在较大的差异，新《土地管理法》规定具体的划定的比例由国务院根据各省、自治区、直辖市实际情况来确定，更具有可操作性。 （3）本条的修订与《二次审议稿》一致。
10	第三十四条：“……基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。”	第三十四条：“永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。   乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。”
解读： （1）在自然资源部全面推进永久基本农田划定工作的背景下，新《土地管理法》在法律层面上要求永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。在2018年12月11日自然资源部、农业农村部联合发布的《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中，就提到了构建动态监管体系。通过建立永久基本农田数据库，有关部门可以实时更新和共享永久基本农田占用、补划信息及永久基本农田储备区信息。结合自然资源调查、年度变更调查、耕地质量调查监测与评价、自然资源督察等，对永久基本农田数量、质量变化情况进行全程跟踪，实现动态管理。 （2）本条的修订与《二次审议稿》一致。
11	--	新增第三十五条：“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。   禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。”
解读： （1）本条为新《土地管理法》新增条文。该条文强调了永久基本农田不得擅自占用、不得擅自改变用途。2017年1月9日，中共中央、国务院发布的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号文）提出耕地是我国最为宝贵的资源，并强调了“两个决不能”，即已经确定的耕地红线决不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田决不能随便占用。笔者认为，新《土地管理法》第三十五条是“中发〔2017〕4号文”中提到的“两个决不能”在法律层面上的体现。 （2）尽管本条强调了永久基本农田不得擅自占用、不得擅自改变用途，但是对于国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址问题，新《土地管理法》还是做出了一定程度的例外规定。根据新《土地管理法》，国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目的选址仍应该避让永久基本农田。只有上述重点建设项目选址确实难以避让的情况下，才可以报请国务院对永久基本农田的土地征收和农用地转用问题进行审批。笔者认为，在后续的实践操作中，永久基本农田的土地征收和农用地专用问题会慎之又慎，建设主体在报请国务院审批时应当提供项目确实难以避让永久基本农田的充分证明资料。 （2）本条的修订与《二次审议稿》一致。

12	第三十五条：“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。”	第三十六条：“各级人民政府应当采取措施，引导因地制宜轮作休耕，改良土壤，提高地力，维护排灌工程设施，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染。”
解读： （1）2016年6月29日原农业部等十部委办局联合发布《关于印发探索实行耕地轮作休耕制度试点方案的通知》（农农发〔2016〕6号），轮作休耕是以轮作为主、休耕为辅，在保障国家粮食安全和不影响农民收入的前提下，促进生态环境改善和资源永续利用。本次新《土地管理法》的修改加入了“引导因地制宜轮作休耕”的表述，有利于进一步加强耕地保护。 （2）与之前公布的《土地管理法、城市房地产管理法修正案（草案）（二次审议稿）》（“《二次审议稿》”）相比，本条为新增内容。
13	第三十七条：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。 　　在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。 　　承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”	第三十八条：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。 　　在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。 承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”
解读： （1）在修改前的《农村土地承包法》（2009年8月27日施行，主席令第18号）中并无“弃耕抛荒”的概念。新《农村土地承包法》（2019年1月1日施行，主席令第17号）在修订时，在第四十二条和第六十四条加入“弃耕抛荒”的相应条款。但由于新《农村土地承包法》出台后，土地承包制度发生了变革，《土地管理法》（2004年修正）第三十七条关于“弃耕抛荒”的表述已与新《农村土地承包法》发生了冲突，因此，在本次新《土地管理法》的修订中，删去了本条第三款的内容。 （2）本条的修订与《二次审议稿》一致。
14	第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 　　前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”	删去原第四十三条。
解读： （1）本条的修订是新《土地管理法》的最大亮点之一。根据《土地管理法》（2004年修正）第四十三条的规定，集体建设用地仅包含三种利用形式，即兴办乡镇企业、建设村民住宅以及建设乡（镇）村公共设施和公益事业。除上述三种利用形式外，集体经济组织外的单位或者个人若需要使用某块集体建设用地，只能先将该集体建设用地征为国有后，再通过“招拍挂”程序取得土地使用权。 2015年2月27日，全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，自此开启了集体经营性建设用地使用权进行流转的试点。试点工作启动以来，各地已经形成了一系列可复制、可推广的制度性成果。 本次新《土地管理法》吸纳了集体经营性建设用地流转的经验，破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，故删去《土地管理法》（2004年修正）第四十三条。 （2）本条的修订与《二次审议稿》一致。
15	第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 　　省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。 　　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 　　本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”	第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。 　　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”
解读： （1）本条的修订下放了农用地转用审批权限。按照《土地管理法》（2004年修正）的规定，凡是省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目，其农用地转用都由国务院批准。在实践中，就造成了中央一级审批范围较大，部分用地的审批周期过长的问题。笔者认为，本次修订在强化永久基本农田保护的前提下，下放农用地转用审批权限，体现了简政放权、放管结合、优化服务的重要改革举措。 （2）在新《土地管理法》施行后，只有国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田时，才可以将永久基本农田转为建设用地。新《土地管理法》第三十五条规定，此种情况下“涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。”新《土地管理法》对于本条的修改做到了与第三十五条的前后呼应。 （3）与《二次审议稿》相比，本条对第四款的内容进行了调整。该项调整表明了国家将严格控制土地利用总体规划外的“农转非”，故将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的转用批准层级适当提高。
16	--	新增第四十五条：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收： 　（一）军事和外交需要用地的； 　（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的； 　（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的； 　（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的； 　（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的； 　（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。 　前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”
解读： （1）本条为新《土地管理法》新增条款，其通过列举的方式明确了土地征收中公共利益的范围。在本次修订之前，《土地管理法》（2004年修正）仅在第三条规定了国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，但未对何为公共利益进行定义。长久以来，由于法律缺少对于公共利益的明确界定，导致大量部分地方滥用公共利益进行征地，进而使得农民的权益受到损害。在本次修订后，不符合公共利益范围的退出征地范围，政府征地的权力将受到有效制约。 然而，在新《土地管理法》施行后，被排除在公共利益范围外的城市建设项目又将如何解决建设用地呢？笔者认为，集体经营性建设用地的入市将补足部分城市建设项目的用地缺口。此外，2019年7月6日，国务院办公厅发布了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），该意见我国是首个专门规范建设用地使用权二级市场的顶层设计，其确立了一系列基础性、系统性制度安排。随着建设用地使用权二级市场的逐步规范化、制度化，土地二级市场也将变得更加活跃，建设主体亦可以通过土地二级市场来获取建设用地。 （2）尽管本条对公共利益的范围进行了界定，但本条第一款第五项规定的成片开发尚无明确定义。在各级政府享有土地利用总体规划编制权的背景下，规定成片开发属于公共利益，可能会提高地方政府扩大土地征收范围的风险。笔者建议，为防止部分地方滥用“成片开发”来进行征地，自然资源主管部门应尽快制定较为明确的标准，明晰成片开发的定义。 （3）与《二次审议稿》相比，本条第一款第五项规定的成片开发的项目被限定为“经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的”项目。新《土地管理法》对本条中成片开发的前提进行限制，可以在一定程度上避免部分地方政府滥用成片开发进行土地征收。
17	第四十五条：“征收下列土地的，由国务院批准： 　（一）基本农田； （二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； （三）其他土地超过七十公顷的。 　　征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 　　征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”	第四十六条：“征收下列土地的，由国务院批准： 　（一）永久基本农田；  （二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； 　（三）其他土地超过七十公顷的。 　征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。 征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”
解读： （1）本次修订删去了本条第二款中关于省级人民政府批准征地报国务院备案的规定。自然资源部部长陆昊在《土地管理法修正案（草案）》首次提交十三届全国人大常委会第七次会议审议时指出，省级人民政府批准征地后向国务院备案的作用和目的不清晰。在取消备案后，按照“谁的事权谁负责”的原则，征地决定由作出征地决定的省级人民政府负责，取消备案更有利于压实地方责任。 （2）本条的修订与《二次审议稿》一致。
18	第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 　　被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。” 第四十八条：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”	第四十七条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 　　县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。 多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。 　　拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。 　　相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”
解读： （1）本条的修订是对原有征地程序的补充和完善。《土地管理法》（2004年修正）仅规定了征地批准作出后应当进行公告。但此次的新《土地管理法》设置了批准前公告的程序。此外，新《土地管理法》还设定了听证程序，当多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的,县级以上地方人民政府应当组织召开听证会,并根据法律、法规的规定和听证会的情况修改方案。新《土地管理法》对于征地程序的补充和完善体现了国家对于农民权益的保护，让被征地农民在征地过程中有更多的参与权、监督权和话语权。 （2）新《土地管理法》还在原有基础上，将保证征地补偿安置款足额到位，以及与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议写进了本条款。尽管上述增加的内容是征地实践中政府应当履行的义务，但将其上升为法律的高度，无疑也体现了国家对于农民权益的保护。 （3）与《二次审议稿》相比，新《土地管理法》增加了征地批准前公告的时间不少于三十日的规定，以及关于征地听证程序的规定。
19	第四十七条：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 　　征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 　　征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 　　被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 　　征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。”	第四十八条：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。 　　征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。 征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。 　　征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。 　　县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。”
解读： （1）本条明确了征收补偿的基本原则是“保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”。《土地管理法》（2004年修正）规定按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。新《土地管理法》首次将《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（2004年10月21日生效，国发〔2004〕28号）提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定。新《土地管理法》以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。 （2）土地是农民赖以生存的基础，农民在被征地后，其生产生活方式将发生巨大改变。因此，在征地时，除了给予农民较为丰厚的房产或资金补偿外，更应该考虑农村未来生活的保障问题。新《土地管理法》将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，体现出了“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则。 （3）与《二次审议稿》相比，新《土地管理法》缩短了区片综合地价的公布周期，从原有的五年缩短为三年。
20	第五十五条：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。 　　自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”	第五十五条：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。 　　自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。”
解读： （1）2006年11月7日，财政部、原国土资源部、中国人民银行联合发布《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综〔2006〕48号），其中对新增建设用地土地有偿使用费使用管理进行了改进和完善，新增建设用地土地有偿使用费除用于耕地开发外，还可用于基本农田建设和保护、土地整理等开支。但是，上述文件对于新增建设用地土地有偿使用费的使用管理就与《土地管理法》（2004年修正）发生了冲突。本次新《土地管理法》删去了新增建设用地土地有偿使用费专项用于耕地开发的规定，而是规定“具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准”。自此，新增建设用地土地有偿使用费可以用于永久基本农田建设和保护、土地整理等开支得到了法律层面的确认。 （2）本条的修订与《二次审议稿》一致。
21	第五十八条：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： 　　（一）为公共利益需要使用土地的； 　　（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的； 　　（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； 　　（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； 　　（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 　　依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”	第五十八条：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：   （一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的； 　　（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； 　　（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； 　　（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 　　依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”
解读： （1）本条是将《土地管理法》（2004年修正）第五十八条第一款的前两项内容进行了整合，将旧城改造列入了公共利益的范围内，属于文字性的修改。 （2）与《二次审议稿》相比，本条为新增修改。
22	第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 　　农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。 　　农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 　　农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”	第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。 　　农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。 　　农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 　　农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。 国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。 　国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。”
解读： （1）新《土地管理法》完善了农村宅基地制度，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，即人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。这是对一户一宅制度的重大补充和完善。 （2）本条在总结宅基地改革试点经验的基础上，下放了宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批，并且明确要求通过规划合理安排农村的宅基地，为改善农村的居住条件提供便利。 （3）新《土地管理法》仅对宅基地流转制度作出了原则性规定，即鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。实际上，我国宅基地改革试点已经推行了一段时间，2018年中央一号文件就提到了要“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。笔者倾向于认为，新《土地管理法》未将宅基地“三权分置”成果进一步落实为确定性的法律规定，可能有如下原因：第一，宅基地改革试点时间较短，经验尚不成熟；第二，宅基地相较于集体经营性建设用地与农民更加紧密，宅基地制度改革应当更加审慎；第三，农民变成城市居民的城市化进程需要一段较长的时间，国家将退出宅基地的主动权更多地交给农民，有利于维护农民的权益。 （4）与《二次审议稿》相比，本条增加了“编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件”、“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”的相关内容。

23	第六十三条:“农民集体所有的土地的使用权不得出让､转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产､兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”	第六十三条:“土地利用总体规划､城乡规划确定为工业､商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让､出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,载明土地界址､面积､动工期限､使用期限､土地用途､规划条件和双方其他权利义务｡ 前款规定的集体经营性建设用地出让､出租等,应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意｡   通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让､互换､出资､赠与或者抵押,但法律､行政法规另有规定或者土地所有权人､土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外｡   集体经营性建设用地的出租,集体建设用地使用权的出让及其最高年限､转让､互换､出资､赠与､抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行｡具体办法由国务院制定。”
解读: （1）本条是新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市的相关规定｡根据新《土地管理法》,在符合土地和城乡规划以及用途管制的条件下,集体经营性建设用地可以出租出让,其与国有建设用地同权同价､同等入市。 （2）需要注意的是,本次新《土地管理法》第六十三条的修改,采用的是正面表述,对于除集体经营性建设土地外的其他集体土地是否可以用于非农业建设并未作出明确规定。下面笔者将根据集体土地的分类进行逐一分析。 根据新《土地管理法》第四条等规定,集体土地可以进一步分为集体所有的农用地､集体所有的建设用地和集体所有的未利用地｡ ①集体所有的农用地:农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地､林地､草地等｡农用地不得用于非农业建设,如违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,将根据新《土地管理法》第七十七条等承担限期拆除､恢复土地原状､罚款的法律责任｡非法占用农用地用于非农业建设的单位和个人还有可能构成非法占用农用地罪。 ②集体所有的建设用地:《土地管理法》在对集体建设用地进行分类时,并无“集体经营性建设用地”的分类,而是分为了乡镇企业用地､公益性建设用地､宅基地三类。 a.乡镇企业用地:企业具有经营性质,因此,笔者倾向于认为乡镇企业用地皆属于集体经营性建设用地的范畴,可以适用新《土地管理法》关于集体经营性建设用地流转的规定。 b.公益性建设用地:公益性建设用地一般指用于文化､教育､医疗卫生等社会公益建设所规划使用的土地｡新《土地管理法》之所以特意强调集体经营性建设用地的概念,一定程度上就是为了与集体公益性建设用地相区分｡集体经济组织以外的单位和个人希望利用集体土地进行非农业建设的,一般都是以经营营利为目的,其出发点与公益性相悖,因此,笔者倾向于认为一般情况下集体经济组织以外的单位和个人希望使用集体公益性建设用地进行非农业建设的,依然与新《土地管理法》相冲突(可能属于违反土地利用规划和城乡规划的情形)｡但对于集体经济组织以外的单位和个人希望利用集体公益性建设用地进行公益性的非农业建设(如希望利用集体教育用地兴办民办学校)的合法性问题,各地在实践中的操作存在很大差异｡笔者倾向于认为,该等情况在新《土地管理法》出台后属于法律规定相对比较模糊的地带,具体操作时仍需与当地的自然资源主管部门､农业农村主管部门进行沟通。 c.宅基地:新《土地管理法》对于宅基地的流转问题只给出了相对原则性的规定,即“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。笔者认为,在新《土地管理法》设定了鼓励性的规定的前提下,宅基地试点地区根据当地政策进行的宅基地流转,以及各地根据休闲农业等政策进行的宅基地流转具有合法性。在满足相应的条件下,集体经济组织外的单位和个人也可以利用宅基地进行非农业建设。 ③未利用地:未利用地是指农用地和建设用地以外的土地,其属于一种兜底性的概念｡根据新《土地管理法》第三十九条,“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划,在保护和改善生态环境､防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用的土地;适宜开发为农用地的,应当优先开发成农用地｡国家依法保护开发者的合法权益。”根据上述条文,未利用地存在进行非农业建设的可能｡ （3）与之前公布的《土地管理法､城市房地产管理法修正案(草案)(二次审议稿)》(“《二次审议稿》”)相比,本条将第六十四条第二款内容调整至本条第四款,属于逻辑性调整。
24	--	第六十四条:“集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划､城乡规划确定的用途使用土地｡”
解读: （1）本条为新《土地管理法》新增加的内容｡其规定包括通过土地流转获得集体经营性建设用地使用权的土地使用者在内的全部集体建设用地的使用者,都必须严格按照土地利用总体规划和城乡规划确定的用途使用土地｡该条文体现了《土地管理法》的行政管理属性｡ （2）与《二次审议稿》相比，本条修订只做了文字性调整。
25	第六十五条:“有下列情形之一的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权:   (一)为乡(镇企业)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;   (二)不按照批准的用途使用土地的;   (三)因撤销､迁移等原因而停止使用土地的｡     依照前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的,对土地使用权人应当给予适当补偿｡”	第六十六条:“有下列情形之一的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权:   (一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;   (二)不按照批准的用途使用土地的; (三)因撤销､迁移等原因而停止使用土地的｡ 依照前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的,对土地使用权人应当给予适当补偿｡ 收回集体经营性建设用地使用权,依照双方签订的书面合同办理,法律､行政法规另有规定的除外｡”
解读: （1）本条新增的第三款规定收回集体经营性建设用地使用权时,在不违反法律､行政法规的前提下,应当依照双方签订的书面合同办理,体现了尊重意思自治的精神｡ （2）与《二次审议稿》相比，本条修订只做了文字性调整。
26	第六十六条:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律､法规的行为进行监督检查｡     土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律､法规,忠于职守､秉公执法｡”	第六十七条:“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律､法规的行为进行监督检查｡ 县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律､法规的行为进行监督检查的,适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定｡ 土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律､法规,忠于职守､秉公执法｡”
解读: （1）根据机构职能的调整,目前宅基地管理的职能已经划归农业农村部｡因此本条增设第二款,规定县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律､法规的行为进行监督检查的,适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定｡ （2）本条的修订与《二次审议稿》一致。
27	第七十条:“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为,依法应当给予行政处分的,应当依法予以处理;自己无权处理的,应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书,有关行政监察机关应当依法予以处理｡”	第七十一条:“县级以上人民政府自然资源主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为,依法应当给予处分的,应当依法予以处理;自己无权处理的,应当依法移送监察机关或者有关机关处理｡”
解读: （1）本条修订完善了自然资源主管部门(原土地行政部门)在无权处理违法行为时移送处理的相关规定。 （2）与《二次审议稿》相比，本条增加了“或者有关机关”的内容。
28	第七十四条:“违反本法规定,占用耕地建窑､建坟或者擅自在耕地上建房､挖砂､采石､采矿､取土等,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化､盐渍化的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理,可以并处罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任｡”	第七十五条:“违反本法规定,占用耕地建窑､建坟或者擅自在耕地上建房､挖砂､采石､采矿､取土等,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化､盐渍化的,由县级以上人民政府自然资源主管部门､农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理,可以并处罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任｡”
解读: （1）根据机构职能的调整,目前宅基地管理的职能已经划归农业农村部｡因此本次新《土地管理法》修订时对本条作出了相应调整。 （2）本条的修订与《二次审议稿》一致。
29	第七十七条:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋｡      超过省､自治区､直辖市规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处｡”	第七十八条:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋｡     超过省､自治区､直辖市规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处｡”
解读: （1）根据机构职能的调整,目前宅基地管理的职能已经划归农业农村部｡因此本次新《土地管理法》修订时对本条作出了相应调整｡ （2）本条的修订与《二次审议稿》一致。
30	第八十一条:“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让､转让或者出租用于非农业建设的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正,没收违法所得,并处罚款｡”	第八十二条:“擅自将农民集体所有的土地通过出让､转让使用权或者出租等方式用于非农业建设,或者违反本法规定,将集体经营性建设用地通过出让､出租等方式交由单位或者个人使用的,由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正,没收违法所得,并处罚款｡”
解读: （1）本条是违法进行集体土地流转的后果｡根据中国人大网的法律释义,擅自将农民集体所有的土地通过出让､转让使用权或者出租等方式用于非农业建设,是指没有法律依据或者未经法律规定的程序,出让､转让使用权或者出租集体土地使用权用于非农业建设的行为｡ （2）违反本法规定,将集体经营性建设用地通过出让､出租等方式交由单位或者个人使用的情况应当包括但不限于将不符合土地利用总体规划和/或未经登记的集体经营性建设用地通过出让､出租等方式交由单位或个人使用等。 （3）与《二次审议稿》相比，本条做了文字性和逻辑性的调整。
31	第八十二条:“不依照本法规定办理土地变更登记的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理｡”	删去原第八十二条｡
解读: （1）不动产登记制度是物权公示的重要体现｡本条删去后,未按照本法规定办理土地变更登记的,可能会根据签署的合同等承担违约责任和相应的法律风险｡ （2）本条的修订与《二次审议稿》一致。
32	第八十四条:“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守､滥用职权､徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分｡”	第八十四条:“自然资源主管部门､农业农村主管部门的工作人员玩忽职守､滥用职权､徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予处分｡”
解读: （1）根据机构职能的调整,目前宅基地管理的职能已经划归农业农村部｡因此本次新《土地管理法》修订时对本条作出了相应调整｡ （2）本条的修订与《二次审议稿》一致。
33	第八十五条:“中外合资经营企业､中外合作经营企业､外资企业使用土地的,适用本法;法律另有规定的,从其规定。”	第八十五条:“外商投资企业使用土地的,适用本法;法律另有规定的,从其规定。”
解读: （1）根据《外商投资法》[2020年1月1日生效(尚未生效),主席令第26号],在《外商投资法》施行后,统称为外商投资企业,不再区分为中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业。 （2）与《二次审议稿》相比，本条修订只做了文字性调整。
34	--	第八十六条:“在根据本法第十八条的规定编制国土空间规划前,经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。”
解读: （1）参见本系列解读第一篇《新<土地管理法>逐条解读(一)》中关于新《土地管理法》第十七条的解读（1）。 （2）与《二次审议稿》相比，本条为新增内容。
35	将有关条款中的“土地行政主管部门”修改为“自然资源主管部门”,“基本农田”修改为“永久基本农田”,“行政处分”修改为“处分”。
解读: （1）本条为根据机构职能调整等原因进行的文字性调整,此处不再赘述。 （2）本条的修订与《二次审议稿》一致。
(完)

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